Die Kommunalverfassung für das Land Nordrhein-Westfalen

Einleitung

I. Überlegungen zur Reform des Kommunalverfassungrechts

Mit der Verabschiedung des Gesetzes zur Änderung der Kommunalverfassung durch den Landtag am 6. Mai 1994 findet eine Auseinandersetzung ihren Abschluß, die die Kommunalpolitik in Nordrhein-Westfalen über viele Jahre intensiv beschäftigt hat.

Ich erinnere nur an die Fragen:

Das nunmehr gefundene Ergebnis kann sich sehen lassen. Wenn man von den Rechtsreformen in den neuen Ländern einmal absieht, hat Nordrhein-Westfalen in einzigartiger Weise die Struktur seines Kommunalverfassungsrechts verändert. Mit diesem Gesetz erhalten die Kommunen in Nordrhein-Westfalen einen völlig neuen rechtlichen Rahmen für eigenverantwortliches und effizientes Handeln.

Mit Inkrafttreten der neuen Gemeindeordnung am 17.10.1994, dem Tag nach den Kommunalwahlen, werden die neugewählten Räte mehr als bisher eigenverantwortlich entscheiden und die Bürgerinnen und Bürger sich sowohl an Personal als auch an Sachentscheidungen unmittelbar beteiligen können.

Ich bin davon überzeugt, daß die Kommunalpolitiker diese höhere Verantwortung für das Geschick ihrer Gemeinde wie in der Vergangenheit mit Augenmaß und Realitätssinn wahmehmen werden.

Ich hoffe, daß die Bürgerinnen und Bürger, aber auch die jungen Menschen und die ausländischen Mitbürger ihre neuen Mitwirkungsmöglichkeiten ergreifen werden.

Ihr Engagement ist Voraussetzung für eine lebendige Demokratie nicht nur in unseren Kommunen!

Die neue Kommunalverfassung soll den vielen Bürgerinnen und Bürgem, die vor Ort mit großem Engagement ehrenamtlich Kommunalpolitik betreiben, ihre oft nicht einfache Arbeit erleichtern.

Die Gemeinden und Städte sind die Basis, die Keimzelle unseres demokratischen Gemeinwesens. In ihnen sind ehrenamtliches Engagement und Verantwortung für die Gesamtheit unmittelbar zu erleben.

Ehrenamtliche Tätigkeit der von den Bürgerinnen und Bürgern gewählten Ratsmitglieder und die Bereitschaft der hauptamtlichen Bürgermeister mit ihrer Verwaltung Zuständigkeit zu übernehmen und dafür Verantwortung zu tragen, das sind die Eckpfeiler einer funktionierenden Selbstverwaltung in den Kommunen.

Kommunale Selbstverwaltung bedeutet Gestaltung der örtlichen Lebensverhältnisse durch die Bürgerinnen und Bürger. Sie zu bewahren und gleichzeitig den sich wandelnden Anforderungen der Gesellschaft gerecht zu werden, ist Aufgabe des Gesetzgebers.

II. Schwerpunkte des neuen Kommunalverfassungsrechts

1. Der neue hauptamtliche Bürgermeister

Mit der neuen Kommunalverfassung wird die sog. Doppelspitze von Gemeindedirektor und Bürgermeister abgeschafft; damit werden Kom petenz und Verantwortung in der Leitung der Gemeinde wieder zusammengeführt werden.

Mit dem Kommunalwahltermin 1999 wird künf tig zu jedem Kommunalwahltermin der Bürger meister gleichzeitig mit dem Rat unmittelbar von den Bürgerinnen und Bürgern für die Dauer von fünf Jahren gewählt. Diese verbundene Bürger meisterwahl ist bisher einmalig in Deutschland und unterstreicht, daß Rat und Bürgermeister im kommunalen Gefüge eine Einheit bilden und die Verwaltung politisch geführt wird. Dieses Verfah ren wird eine hohe Wahlbeteiligung sichern und damit die demokratische Legitimation des Bür germeisters erhöhen.

Der Bürgermeister wird als kommunaler Wahlbe amter hauptamtlich tätig sein. Er ist gleichzeitig Chef der Verwaltung und oberster Repräsentant der Gemeinde. Deshalb hat er auch den Vorsitz im Rat und im Hauptausschuß, und er ist für die Leitung der gesamten Verwaltung verantwortlich. Die Verantwortung des Bürgermeisters für die Verwaltungsleitung wird auch dadurch deutlich, daß er in Zukunft im Regelfall zuständig ist für alle Geschäfte der laufenden Verwaltung und daß auch seine Zuständigkeiten für Personalentscheidungen gestärkt werden.

Aber auch in Zukunft wird der Bürgermeister mit dem Rat eng zusammenarbeiten müssen. Der Rat bleibt wichtigstes Organ der Gemeinde, er ist wie bisher für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig. Durch das Rückholrecht kann der Rat sich bestimmte Entscheidungen vor behalten. Gleichwohl wird der Rat sich zukünftig nicht mehr mit allen Einzelheiten und vielen Kleinigkeiten beschäftigen können, sondern sich verstärkt mit den politischen Grundentscheidungen und Vorgaben befassen müssen. Nur so wird verhindert, daß der Rat in überflüssiger Detailarbeit erstickt und damit eine sinnvolle ehrenamtliche Mitarbeit der Ratsmitglieder unmöglich gemacht wird. Der Bürgermeister, der zugleich die Verwaltung führt und damit Ratstätigkeit und Verwaltungsarbeit direkt miteinander verknüpft, wird den Rat hierbei unterstützen. Bürgermeister und Rat sind insoweit auf eine funktionierende Zusammenarbeit angewiesen.

In der heutigen Zeit kann eine moderne gut aus gebildete, qualifizierte Verwaltung nur im Team erfolgreich geführt werden. Dem Bürgermeister wird daher zur Erfüllung seiner Aufgaben ein Gremium von Fachleuten zur Seite gestellt; dieser Verwaltungsvorstand besteht aus dem Bürgermeister, den hauptamtlichen Beigeordneten und dem Kämmerer. Der Verwaltungsvorstand wirkt mit bei den Grundsätzen der Organisation und Verwaltungsführung, der Planung von besonderen Verwaltungsaufgaben, der Aufstellung des Haushaltsplans und den Grundsätzen der Personalführung und Personalverwaltung. Der Bürgermeister führt auch in diesem Gremium den Vorsitz und hat das Letztentscheidungsrecht.

Scheidet der Bürgermeister vor Ablauf der Wahlperiode aus seinem Amt aus, wählt der Rat bis zur nächsten Kommunalwahl einen Nachfolger. Er muß sich dann den Bürgerinnen und Bürgern in unmittelbarer Wahl stellen. Der vom Rat gewählte Bürgermeister ist vom Rat abwählbar, der unmittelbar von den Bürgern gewählte Bürgermeister kann auch nur von den Bürgern abgewählt werden.

Der Bürgermeister muß qualifiziert sein; über seine Qualifikation entscheiden die Bürgerinnen und Bürger selbst. Die Übernahme des Bürgermeisteramtes ist nicht an formale fachliche und beamtenrechtliche Qualifikationsnachweise gebunden. Dadurch wird dieses Amt für viele Engagierte interessant, die bisher über eine einschlägige Verwaltungsausbildung nicht verfügen. Auch wenn diese Regelung von einigen kritisch gesehen wird, bin ich davon überzeugt, daß die Bürgerinnen und Bürger die richtige Person wählen werden, der sie zutrauen, fachlich kompetent und politisch überzeugend die Geschicke ihrer Stadt zu leiten. Dieses gilt nicht nur für Bewerber einer Partei. Auch einzelne, parteiunabhängige Kandidaten und in verstärktem Maße auch Frauen werden eine verbesserte und gleichberechtigte Chance auf das Bürgermeisteramt haben.

Für die Übergangsphase zur Einführung der neuen Kommunalverfassung von 1994 bis zum Kommunalwahltermin 1999 gibt es Sonderregelungen. Dabei mußten die erworbenen beamtenrechtlichen Positionen der bereits im Amt befindlichen Gemeindedirektoren ebenso berücksichtigt werden, wie einzelnen Kommunen der nötige Freiraum für den Übergang auf die neue Kommunalverfassung zu eröffnen war. Deshalb können die Räte mit Beginn der neuen Wahlperiode frei darüber entscheiden, ob sie noch bis 1999 einen Gemeindedirektor alter Prägung wählen oder bereits vorher auf das System eines hauptamtlichen Bürgermeisters umstellen.

Ich würde eine möglichst rasche Umstellung auf die neue Kommunalverfassung in vielen Kommunen Nordrhein-Westfalens begrüßen. Letztlich hängt eine solche Entscheidung aber auch von der Mitwirkung der jetzt noch im Amt befindlichen Gemeinde- oder Stadtdirektoren ab. In jedem Fall aber laufen zum Kommunalwahltermin 1999 alle Amtszeiten bisheriger Gemeinde- oder Stadtdirektoren aus, so daß die verbundene Bürgermeisterwahl zum Kommunalwahltermin 1999 in ganz Nordrhein-Westfalen stattfinden kann. Über die Pflichten eines Bürgermeisters gibt es eine Aufzeichnung aus dem Jahre 1476, die nicht nur wegen ihrer historischen Bedeutung als Anhang beigefügt ist.

2. Erweiterte Mitwirkungsmöglichkeiten

Die neue Gemeindeordnung sieht eine erhebliche Ausweitung der bürgerschaftlichen Beteiligungs-, Mitwirkungs- und Mitentscheidungsrechte vor.

Durch den Einwohnerantragwird allen Einwohnern, die seit mindestens drei Monaten in der Gemeinde wohnen und das 14. Lebensjahr voll endet haben, die Möglichkeit gegeben, den Rat zur Beratung und Entscheidung einer bestimmten Frage zu zwingen. Für einen großen Fortschritt halte ich es, daß es uns gelungen ist, das 14. Lebensjahr als Mindestalter festzuschreiben. Damit wird auch jungen Menschen die Möglichkeit eröffnet, auf das kommunale Geschehen Einfluß zu nehmen. Auch unsere ausländischen Mitbewohner können einen Einwohnerantrag stellen.

Mit der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid können Bürgerinnen und Bürger künftig an Stelle des Rates selbst entscheiden, z.B. über den Bau von Kindergärten, Jugendzentren, Maßnahmen der Verkehrsberuhigung. Einen Bürgerentscheid kann es nur auf Antrag der Bürger geben. Rat oder Kreistag können umstrittene oder unbequeme Entscheidungen nicht von sich aus zum Gegenstand eines Bürgerentscheids machen. Es ist notwendig, daß im Rahmen eines Bürgerbegehrens 10 % der Bürgerinnen und Bürger ein bestimmtes Problem zur Entscheidung stellen. Danach sind alle Bürgerinnen und Bürger aufgerufen, darüber abzustimmen, wenn nicht zuvor bereits der Rat eine Entscheidung im Sinne des Bürgerbegehrens getroffen hat. Ich bin sicher, daß Bürgerbegehren und Bürgerentscheid eine sinnvolle Ergänzung der repräsentativen Demokratie darstellen und die politischen Handlungsmöglichkeiten in der Kommune erweitern und beleben. Auch die Ratsarbeit wird davon profitieren.

Gemeinden mit mindestens 5.000 ausländischen Einwohnern werden durch Gesetz verpflichtet, Ausländerbeiräte zu bilden. In Gemeinden mit mindestens 2.000 ausländischen Einwohnern gilt dies nur, wenn mindestens 200 Wahlberechtigte dieses beantragen. Ich bin mir im klaren darüber, daß die Wahl des Ausländerbeirats nicht das kommunale Wahlrecht für alle Ausländerinnen und Ausländer ersetzen kann, wohl aber bietet es eine besondere Möglichkeit zur Wahrnehmung der Interessen ausländischer Einwohner. Die Mitglieder des Ausländerbeirats werden von den ausländischen Einwohnern unmittelbar gewählt. Die Rechtstellung der Mitglieder des Ausländerbeirats entspricht der der sachkundigen Bürger; damit erhalten sie für die Teilnahme an den Sitzungen des Ausländerbeirats einen Anspruch auf Freistellung, Verdienstausfall und Sitzungsgeld. Zudem haben die Gemeinden dafür zu sorgen, daß dem Ausländerbeirat für seine Arbeit die erforderlichen Mittel zur Verfügung gestellt wer den. Der Ausländerbeirat kann sich mit allen Angelegenheiten der Gemeinde befassen; aufgrund verfassungsrechtlicher Vorgaben hat er aber keine direkten Entscheidungsrechte, seine Beschlüsse stellen Empfehlungen dar.

In allen Gemeinden ab 10.000 Einwohnern sind Gleichstellungsstellen einzurichten und hauptamtliche Gleichstellungsbeauftragte zu beschäftigen. Damit findet die wichtige Arbeit der Gleichstellungsbeauftragten auf kommunaler Ebene ihre gesetzliche Anerkennung. Über die Ausgestaltung der Kompetenzen entscheidet die jeweilige kommunale Gebietskörperschaft in eigener Verantwortung in ihrer Hauptsatzung.

Die Zuständigkeiten der Bezirksvertretungen werden zusammengefaßt und gegenüber dem Rat klarer abgegrenzt. Neben Anhörungsrechten bei der Haushaltsaufstellung erhalten die Bezirksvertretungen auch das Recht, über den Verwendungszweck eines Teils der ihnen zugewiesenen Haushaltsmittel allein zu entscheiden.

3. Verbesserte Rahmenbedingungen für Mandatstätigkeit

Das Ehrenamt ist die Basis für alle bürgerschaftlichen Beteiligungsmöglichkeiten. Die Rahmenbedingungen für dieses ehrenamtliche Engagement werden in der Gemeindeordnung weiter abgesichert.

Durch die Neuregelung des Freistellungsanspruchs der Ratsmitglieder wird die Ehrenamtlichkeit der Mandatsausübung gestärkt. Benachteiligungen am Arbeitsplatz sind unzulässig, und zwar auch schon im Zusammenhang mit der Bewerbung.

Die sog. Hausfrauenentschädigung erhalten nunmehr alle Personen, die einen Haushalt mit wenigstens zwei Personen führen und nicht oder nur nebenbei erwerbstätig sind. Weiter gibt es einen Rechtsanspruch auf Ersatz der Kinderbetreuungskosten. Schließlich kann an Stelle individueller Fahrkostenerstattung künftig auch eine Netzfahrkarte zur Verfügung gestellt werden.

Die Aufgaben und Rechte der Fraktionen sind erstmals gesetzlich beschrieben. Die Fraktionen wirken bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Rat mit. Die Fraktionsarbeit ist unverzichtbarer Bestandteil für das Funktionieren und zur Unterstützung der ehrenamtlichen Ratsarbeit. Die Fraktionen haben einen Anspruch auf Zuwendungen sowohl zu ihren sächlichen als auch zu ihren personellen Aufwendungen. Auch für die Fraktionen gilt dabei, daß sie mit diesen öffentlichen Mitteln sparsam und wirtschaftlich umzugehen haben. Deshalb sind Aufwendungen für die Fraktion im Interesse der Transparenz und öffentlichen Kontrolle in einer eigenen Anlage zum Haushaltsplan zusammenzustellen.

4. Verbesserte Handlungsbedingungen für die Kommunen

Kommunales Handeln soll in Zukunft stärker als bisher von Eigenverantwortlichkeit geprägt sein.

Dieses kann nur funktionieren, wenn in gleichem Maße auch Verantwortungsbereitschaft und Verantwortungsbewußtsein auf kommunaler Ebene weiterentwickelt werden.

Die haushaltsrechtlichen Vorschriften der bisherigen Gemeindeordnung enthielten eine Reihe von staatlichen Genehmigungsvorbehalten. Mit ihrer Hilfe sollte